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§二 人口城镇化重在农民工市民化（第3页）

然而，人口普查和人口抽样调查则把在城镇居住半年以上的人口登记为城镇常住人口，即统计口径上的城镇人口。

目前全国流动人口约2。6亿，其中2亿左右为进城农民，形成一定程度的城镇人口虚张。但虚张多少，要做出实事求是的估量。有学者把非农业人口认定为城镇人口，则目前的城镇化率只有35%左右。如此“去虚张”未免有些矫枉过正，因为任何国家（城市国家除外）的城镇人口中都包含一定数量的农业人口。

怎样确定合理的农业人口占比?新中国成立60多年的经验数据表明，城镇辖区人口中非农业人口占75%左右、农业人口占25%左右较为正常，有利于城乡协调发展。据此计算，现在的实际城镇化率应当在50%左右，比统计数据少约3500万人。如此，目前2亿进城农民中扣除虚张部分，其余1。65亿左右理应通过户籍制度改革转变为同原有市民一样的城镇居民。

（三）多措并举“溶解”二元身份

在“溶解”人的二元身份方面，相比于“地”的二元问题的复杂性，“人”的二元问题可以找到清晰的破解路径。

首先，加快以户籍制度改革为核心的农村转移人口市民化进程，这是主要举措，也就是城镇化的核心。

其次，对于暂时还不能落户的在城农民工，要稳步提高其保障水平、增加合法权益，渐进缩小与城市居民的保障与福利落差，也为户籍改革渐进积累条件。

再者，对于在乡农民，以赋予农民更多财产权利为核心，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，加快构建新型农业体系，提高农民收入，遏制城乡差距扩大。

1。探索以不同方式推进城镇化

农民从进城务工到迁移落户，是我国城镇化的主要路径，也是各国城市化的主要路径。这条路径的关键环节是要接纳务工居住农民在城镇落户，公平享有城镇居民待遇。

农村就地城镇化则是另外一条路径，但这需要具备条件。目前我国农村劳动力有5亿多人，一般认为剩余劳动力有2亿人，约占劳动力总数的14，而且随着人口的增长、农业集约化经营及生产力水平的逐步提高，剩余劳动力还会增加。因此，将这些富余劳动力分离出来，转移到非农产业上去，是关系到农业乃至整个国民经济发展和现代化建设的重大战略问题。

现有大中城市不可能容纳这支庞大的农村剩余劳动力队伍，同时国家也不可能通过新建城市来增强对劳动力的吸纳功能，试想如果将这近2亿剩余劳动力转移出来进入城市，则要新建100万人口的城市200个或能容纳50万人口的城市400个，需要投资数万亿元，这显然是不现实的。如果按照以往的做法进行就地转移，即让农村剩余劳动力继续留在农村就地经商办企业，这虽然可以避免因人口大量机械转移而带来的社会问题，但这种模式易形成“村村点火，户户冒烟”的“小而全”局面，增加发展非农产业的公共成本，既浪费土地、污染环境，又无法形成规模效应，势必延缓农村现代化的进程。

相比之下，只有大力发展小城镇，吸收大批农业剩余劳动力到小城镇从事第二、三产业，发展城镇经济，才是现实而科学的选择。小城镇与大中城市相比，工业技术层次和资本有机构成比较低，吸纳劳动力的就业费用和基础设施费用也就比较低。据有关专家测算，大城市安排一个劳动力就业，仅生产方面的投资就需要1。5万元，而小城镇只需0。4万元，而且小城镇可重点发展劳动密集型经济，更多地吸纳就业人口。据统计我国目前约有6万个小城镇，如果每个小城镇多吸纳5000人，则可解决近3亿农村劳动力的转移问题。这些劳动力进入小城镇专门从事第二、三产业，是“离土又离乡”、“进厂又进城”，实现了由农民向城镇市民身份的彻底转换，加快了人口城镇化的进程。

同时随着小城镇基础设施的日益完善和社会发展水平的提高，还能够吸引一部分需要转移的城市产业进入小城镇，部分城镇剩余劳动力（包括一部分层次较高的技术工人和管理人员）也可相应流向小城镇。这样，既可以从根本上解决农村剩余劳动力的有效转移，为农业规模化、集约化经营创造条件，又能在一定程度上缓解城市人口的就业压力，使“城市—城镇—农村”围绕小城镇这一轴心更加协调发展。可见，小城镇在推进剩余劳动力转移和实现人口城镇化的现代化进程中，发挥着主渠道的作用。

城市发展过程中形成的城中村、城边村最具备条件，应在保障农民财产收益基础上，及时变村民为市民，不应该拖到城市包围了农村，城中村还是农村形态，农民还是农民身份。

东部有的大城市郊区，主要靠工业和三产，“农民”富裕程度不次于城市，也可探索依存所属城市直接转化为城镇人口，使其水到渠成。

农村就地城镇化，如能把农民财产收益通过一定财产组织形式转化为工商资本进城，往往更加成功。但是，就地城镇化是在必备条件下形成的，不可能成为城镇化所依存的主要途径，不可作为“模式”套用到广大农村地区，更不能代替城镇农民工的户籍改革之路。

不管以何种方式推进城镇化，破解二元结构和溶解人的二元身份都是主要目标。在破解二元结构方面，只有到城镇户籍率超过70%时，作为体制固化的城乡二元结构，才能被彻底拆除，实现城乡之间的迁徙自由，要素交换顺畅。

在这个过程中，推进城乡发展一体化，支持农村农业发展和农民收入提高就十分重要。城镇化与城乡发展一体化互为依存，也互为支持。离开了城镇化，城乡发展一体化就成了固化的静态城乡结构，也就不能破解城乡二元结构。而离开城乡发展一体化，城镇化进程既不会顺利，也不能解决过程形态中的城乡关系统筹。

2。走包容、公平、共享的新型城镇化道路

中国城市化进程中最主要的问题不仅在于城市化不够，而且在于城市化过程中的不公平问题。一方面是城乡不公，另一方面是在城市中市民与外来务工者之间的不公。所以更要突破目前的制度性障碍，一来允许农民进城；二来允许进城务工者尽早享有城市福利和公共服务。

传统城市化是指农业人口不断转变为非农业人口的过程。这是一种城乡二元思维的定义，具有浓厚的割裂社会色彩，它是导致城乡二元现实恶果的逻辑起点。

在改革开放以来的35年里，虽然从90年代初就打破了农民“离土不离乡，进厂不进城”的限制，中国的城市化率已经由1978年的17。9%上升到2013年的53。73%，但是据调查，拥有城市户籍的人口比率仅为36%，换句话说，还有占人口总量近17%的进城农民工没有能够享受与市民同等的公共产品和服务。在未来一定时间里，将有更多的农村人口转移到城市，如果他们仍然不能享有同城待遇，那么这种城市化效果是值得怀疑的。

尤其是当这些农民工在城里结婚生子，甚至孩子已经长大，他们不可能再像“候鸟”一样召之即来、挥之即去的时候，这种不平等必然导致社会的不稳定，也有失社会主义公平。

所以，必须真正实施科学发展和“以人为本”的城市化，走新型城镇化的发展道路。

在我国推进新型城镇化过程中，许多城市都面对一个基本现实，这就是三大人口群体——本地农民、本地市民和外来流动人口——的同城差别问题。这种差别表现在身份、权利、待遇的各个方面，形成了一种具有三元化特征的社会利益格局。其具体表现是：本地农民与本地市民两个群体的利益关系；本地农民与外来流动人口两个群体的利益关系；本地农民、本地市民与外来流动人口的利益关系。

新型城镇化过程中要不断弱化或消除三大人口群体的利益区隔，缩小城镇居民在社会权益方面的现实差别，通过这种平抑不公、消除区隔、缩小同城差距的过程，不断促进三大人口群体在利益诉求方面的相互包容、开放和共享，实现“同城居民城乡一体化社会权益”体系的愿景目标。这既是中国城市化的迫切要求，也是其未来发展的必然趋势。

促进城市中三大人口群体在社会利益上的基本协调，推动三元化利益结构的柔化和同化趋向，不断增进“身份―权利―待遇”的同城化，是走向包容、公平、共享的新型城市化必需的过程。

我们认为，在“身份―权利―待遇”的同城化以及走向包容、公平、共享的新型城镇化过程中，既强调正义的价值性和理想性，也重视正义的工具性和可兑现性，这使我们能够始终保持一份清醒和明智。