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§二 人口城镇化重在农民工市民化（第2页）

从本质上说，城镇化的本质可以概括为四个字——农民进城。应该破除障碍，让农民进城。即使农民未能及时享有城市福利，让农民进城依旧能带来好处。尤其是增加农民收入方面，城市化功不可没。

虽然我国提出城镇化战略比较晚，但其实我国城镇化的过程早就开始了，从鼓励农民进城务工、经商的那一天开始，就开始了城镇化的历程。允许农民进城务工、经商就是一次巨大的制度性变革，从内涵上讲，进城农民属于城镇人口，属于城镇化的一部分。

关键问题在于，农民进城以后，无论他们在城市工作、居住的时间有多长，都无法改变自己农民的身份，不能成为真正的市民。所以，“农民工”三个字代表的庞大群体，将留在我们的记忆中，记录着这样一个历史阶段。

现在一个新的情况就是，在民间使用很多年的“农民工”这一称谓，在“十二五”规划当中也使用过的“农民工”这一概念，在十八大报告中已经变为农业转移人口。十八大报告明确指出，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。将“农民工”改称为农业转移人口体现了国家对于农村进城人口的尊重。

近年以来，农业转移人口受到了社会各界的关注，党中央、国务院也倍加重视，在十八大报告当中明确提出了农业转移人口市民化问题和城镇常住人口的公共服务均等化问题。其中，城市常住人口既包括了城市户籍人口，也包含了长期在城市工作的农业转移人口。

三农问题的难点在于农民增收，核心问题是农民人多。只有减少农民，才能富裕农民，而减少农民的根本途径就是城市化，让农民进城。农民的根本利益在于给农民以自由迁移自主进城的权力；当他们进城了，有了稳定的收入、稳定的岗位，就应当享有平等的市民待遇，即农民与市民平等分享城市化成果。

1。进城是农民的根本利益所在

农村城市化的口号是错误的。农村变成城市就不能再称之为农村，就已经成长为城市了。尽管农村是城市的母体，但两者之间的社会结构、产业结构、思维方式以及生活方式是不同的。正确的提法应该是农村现代化。而农村工业化的提法实践证明也要支付极高的分散化成本，也是行不通的。

城镇化的本质就是将进城务工、经商的农民转化为真正的城市居民，不仅为工业化提供人力资源，而且不断扩大市场需求，为经济增长提供新动力。

城镇化战略已经得到社会各界的认同，但对城镇化本质的认识仍不一致，无论是地方政府官员还是一些学者，更多的还是对城镇化的外延很重视，比如说城市和小城镇建设，以及土地城镇化、农村城镇化等问题，不同程度地忽视了城镇化的本质。

究竟应该如何解决“农民工”也就是十八大报告中所提出的农业转移人口问题呢?农业转移人口市民化问题肯定要解决，但要有进度、有顺序，不可能一蹴而就，也不能搞一刀切。要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。

首先应该考虑的是户籍制度问题，解决户籍涉及很多问题，比如承包地问题、宅基地问题和其他权益问题。城市户口也不仅仅意味着一个户口本，而是附着在城市户口上面的种种福利。户口的本质就是附着在户口本上的福利，一方面要解决农民工的户籍问题，另一方面也要让农民工享受与城市居民均等的福利和保障。

接下来就是农民工本地化的问题。这个本地化不是让农民工到户籍所在地的小城镇解决城镇户口，而是让农民工在哪儿就业就得让哪个地方的城市政府为他们提供福利、保障等。

现在，很多城市的政府不愿承担这个责任，把这些问题推给了农民工输出地的政府。这是一个政策问题，所以要提出农民工本地化。

农民工在哪儿打工就为哪里作了贡献，作了贡献，当地政府就应该为他们提供公共服务和各种福利、保障，这是不容推卸的社会责任。这应该成为制度、法律。

未来，还应该关注农民工的家庭化问题。让单个的农民工长期进城务工是不近情理的，现在留守儿童已经受到社会的重视，但我们还有留守妇女、留守老人的额外难题。

而农村和城市劳动力的竞争问题其实并不是理论上想的那么严重。农民工做的都是苦脏累险的工作，这是城里人不愿意做的。相反一些下岗市民是活累不干、钱少不干、离家远的不干。所以农民工与市民就业正面发生冲突的概率较小。

现在城市的空巢家庭有社会保障和退休金，农民工的家庭没有社会保障，没有退休金，将来怎么办?所以留守老人很快将成为农村很大的问题，应该将农民工的市民化、本地化、家庭化结合起来，才是实现了真正的城镇化。

此外，应该注意的是，城镇化是一个市场化的过程，农民进城或不进城是他们的自由，不能强迫他们进城。也有人认为，城镇化没有问题，但是不能让农民工到大城市去，应该让他们到小城镇去，我认为农民工到哪儿去不是政府确定的，哪里有就业岗位，他们自然会到哪里。我们只能分析农民工的选择，要根据他们的去向进行决策，决定未来的城市规划。

2。2014一号文件进一步明确了农民工市民化的路径选择

新型城镇化要力避单纯“经营城市”的错位做法，围绕着“人”的城镇化推进一系列改革。

尽管2013年我国的“城镇化率”统计数字已达53。73%，但实际上，户籍农民真正大规模城镇化只能算初始。我国第一产业比重仅占GDP的10%左右，但户籍农民仍占到总人口的65%。即使目前总人口不再增长，未来至少仍有5亿农民（含现有农民工）要成为城镇居民，相当于今天城镇居民翻番。

城镇化严重滞后是诸多结构失衡中最大的结构失衡，是制约经济转型升级的基础性牵制。随着我国工业化的高速进程，历史留给我们推进城镇化的回旋时间已经紧迫。促进新型城镇化的“化”人方式，不能采取一次性砸毁二元堤坝方式，应通过加快分流放水的改革办法。

2014年1月，中共中央国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，这是新世纪以来党中央连续发出的第11个指导“三农”工作的“一号文件”。中央一号文件指出：要加快推动农业转移人口市民化。文件提出“全面实行流动人口居住证制度，逐步推进居住证持有人享有与居住地居民相同的基本公共服务，保障农民工同工同酬”。文件指出“积极推进户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记制度，促进有能力在城镇合法稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”。文件提出“鼓励各地从实际出发制定相关政策，解决好辖区内农业转移人口在本地城镇的落户问题”。

加快推动农业转移人口市民化的“意见”有如下四大特点。

一是城镇基本公共服务体制实行自上而下的全面改革。文件提出“全面实行流动人口居住证制度，逐步推进居住证持有人享有与居住地居民相同的基本公共服务，保障农民工同工同酬”。公共服务体制的改革是转移人口市民化的首要问题。如果没有公共服务，一纸户籍的改变没有任何意义。十八届三中全会指出，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。包括劳动报酬、劳动保护、子女教育、医疗服务、社会保障等基本公共服务和公共产品要逐步由户籍人口向常住人口全覆盖。

二是户籍制度实行“因人而异”的分类改革。文件指出“积极推进户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记制度，促进有能力在城镇合法稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”。专家认为，要依据城市综合承载力，对不同类型农民工群体逐步放宽落户条件。要优先把有稳定劳动关系，长期举家工作、生活在城市，有稳定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”农民工流动人口逐步转为城镇居民。要重点解决新生代农民工落户问题。在农民工市民化的进程中，新生代农民工是市民化意愿最强、市民化过程最为迫切，同时也是比较容易融入城市的群体。户籍改革是非常复杂的问题，有调查表明，74％的农民工，不愿意放弃农村的户籍。为什么？因为现在农村的户籍含金量越来越高，有宅基地、承包地和各种补贴，特别是土地制度改革，使其含金量更高。户籍改革中非常重要的一点是坚持自愿的原则。

三是落户条件实行“因城而异”的差别化政策。专家表示，户籍制度改革要采取“分类指导、因城而异、因群而异”的原则，按城市类型、经济规模和人口特征采取不同的户籍迁移管理办法。十八届三中全会决定提出，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。对小城市全面放开，对中等城市有序放开，对大城市合理确定落户条件，对特大城市严格控制，这是因城而异。

最后，改革要实现顶层设计与基层创新相结合。文件提出“鼓励各地从实际出发制定相关政策，解决好辖区内农业转移人口在本地城镇的落户问题”。这体现了“摸着石头过河”与顶层设计的结合。

我国城乡二元人口、经济和社会结构由来已久。随着改革开放后进城务工经商的农民与日俱增，这种二元结构也带到城市中来，形成城市中的二元结构。在住房、就业、看病、上学、社会保障等方面，城市大都将本市居民和进城农民区分开来，实行差别化政策。