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§三 新型城镇化的户籍社保等制度联动改革（第3页）

当前，土地城镇化超前于人口城镇化积累起来的问题和矛盾如果不认真解决，就会产生城镇化方向走偏的风险。首先是脱离信息化、工业化驱动的风险。当前，信息化和信息产业爆发式增长正在引发第三次产业革命，现代城镇化必须依靠信息化、工业化驱动。如果依靠征地卖地支撑城镇化，凭借大片廉价土地吸引投资和劳动力，重投入、轻产出，重速度、轻效益，就会陷入脱离信息化、工业化驱动和滋生城市经济泡沫的风险。其次是脱离以城带乡、统筹城乡发展的风险。如果失地农民不能得到应有的补偿，一些人断了务农的路又不能成为真正的市民，就业和收入不稳定，就会增加落入拉美“城市化陷阱”的风险，背离以城带乡、城市反哺农村、统筹城乡发展的城镇化方向。还应看到，如果长期推行政府主导型城镇化，将土地财政用过了头，就有可能累积地方债务风险，给改革发展带来隐患。

因此，推进新型城镇化，需要改革政府主导型机制，特别是改革地方政府土地财政机制。应进一步推进财税体制和各级政府公共服务事权改革，认真研究中央和地方间的财力事权关系，以财力定事权，完善转移支付制度，健全公共财政体系，构建地方税体系，促进形成有利于经济结构优化、城镇化健康发展的税收制度。

但土地征用过程中存在很多问题，比如一些城市政府在推进城市发展和建设中，土地粗放型使用，甚至不惜大量占用耕地，进行城市的扩张。目前城市人均建设用地133平方米，超过国家规定的80—120平方米的标准。　有的地方已经率先破局，取消农业和非农业户口的限制，放宽落户限制，但这还不能完全解决农民工入城问题，其中一个重要因素是农民工进城的成本从哪里来，谁来埋单。毫无疑问，政府要提供基础设施、教育、医疗、社会保障的成本，而农民工完全空手进城也是不可能安居的，要解决农民集体土地的相关权益，解决后顾之忧。十八届三中全会《决定》提出，赋予农民更多财产权利。

现在各地政府是靠“以地生财”、“以地谋发展”，也就是通常所说的“土地财政”。从农民那里廉价征收土地，而后高价拍卖，实际是剥夺农民的利益，获得垄断利益。但是“土地财政”现在不可能持续，根本问题要靠发展产业、优化用地结构，农村集体土地要合理利用和流转，确保农民土地的相关权益。构建平等进入、公平交易的土地市场，在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地直接的处置权、抵押权和转让权。国有和集体所有制土地权利平等，增值收益公平共享。

如何确保农民在土地上的相关权益，提高农民在土地增值中的分配比例？关键在于政府要从　“经营土地”的理念中跳出来，要摆脱“以地谋发展”的城镇化模式，解决农民土地和宅基地流转制度、土地确权是保障农民土地财产权利的基础。加大集体土地流转，推动土地资源（包括宅基地）市场化，以土地招标交易带动农村土地综合整治和农业生产现代化，改变粗放的城镇化发展模式。重点在于规范地方政府在土地市场上的行为，正确处理政府和市场的关系。一般经营性的土地征收，政府不得参与，杜绝地方政府“经营土地”的行为，使土地流转市场化。

要实现地方政府行为模式的根本转变，必然趋势是由“土地财政”转向“房产财政”，逐步扩大房产税试点，房产税收入将是未来地方政府收入的重要组成部分。由于地区差异、城镇化水平不同，房产税的实施在各个地区不能一刀切，也会有不同的时间差异。

中国城镇化中最突出的矛盾集中在农村土地制度的改革和创新。农村土地是集体土地所有制，土地数量固定，但集体数量可以变化，这就使得土地溢生出“分配和再分配”的利益问题。中国城镇化的下一步发展，最大难点问题在于对现有农村土地制度的改革。

土地问题是聚集中国所有问题的核心。由其衍生出的地租，就目前农民个体而言，其全部意义包含农民一生生存的全部成本：房屋、生活费用、工作等等。

当前要进一步完善农村土地的确权赋能，把直接用于生产的土地所有权落实到农户个体，发放相应的证书予以登记确认；把用于公益、发展企业或其他集体经济的所有权归于农民集体，并通过折股量化等形式分配到个人。同时，还要通过立法保障农民土地财产权不可侵犯。

要探索建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制，提高土地流转的市场化配置程度。家庭联产承包责任制使土地使用分散，集中度低，直接转向农业规模化与集约化经营难度较大。大批量农民工进城后，农村宅基地等建筑用地大量闲置，利用粗放，造成一定程度上的土地资源浪费。

要赋予农民对承包地、宅基地、住房等土地资源的自由处置权，允许农民依法对土地以出租、转让、置换、赠与、继承、作价入股等方式流转。要遵循自愿的原则，鼓励进城落户的农民工将承包地和宅基地进行流转。要改革征地补偿制度，防止地方以地生财而随意侵占和损害农民土地权益。加强城镇化过程中土地资源集约利用，提高土地利用效率，改变土地城镇化大大快于人口城镇化的局面。

2。土地确权会根本上推动社会变革

中央的要求，是要坚守18亿亩红线。但地只有这么多，在城镇化进程中，既要按照要求严格保护耕地，同时又必须想办法去满足各个方面用地的需求，在此情形下，确实面临着土地制度多方面的改革，土地制度改革是个大任务。

怎么把握住改革的基本方向，这是当前的重要任务。任何一个国家，不管是什么样的所有制，土地制度一定是要保护产权人的权益；但是，土地的利用必须服从政府的用地制度，这样才能构成一个完整的土地制度，而且土地权益人的权利及政府对土地利用管制的力量，两者之间必须对应。如果有偏颇，政府的力量过大，土地权益人的利益就要受损。

土地制度改革要把握的一条是必须保护好土地权利人的合法权益；但如果只讲土地权益人的权利，爱怎么用就怎么用，那这个国家非出问题不可。因为对任何一个国家来说，土地都是有限的资源。只有在符合土地利用规划的前提下，土地权利人的权利才受到保护。平衡线在哪里，要制定科学的规划。

从2003年开始，国家强调要控制征地规模。2008年之后，全国各地已经在用各种各样的理由到农村进行大规模的拆建。将农村的建筑拆了盖新房子，把农民集中起来居住，再上楼，节约出建设用地。对于农民来说，不花钱或少花钱就能住上新房是最好的，很多农民也是愿意的。对于政府来说，它拿到了地。现在的问题出在哪里呢？国家法律明确规定，建设用地必须符合规划。但节约出的新增用地，用地指标挪过来，这等于是在国家计划指标之外又新增指标。到底行不行?现在还在试点。

明明说是试点，但现在全国各地各级党委政府自己都在搞，例如小城镇建设、新型社区建设。在各地政府过度依赖“土地财政”的情况下，大量农村土地被低价征收。但实际上，城市在吸纳农村土地的同时，应当同步做好失地农民的市民化问题。

改革开放以来，特别是进入20世纪90年代以来，城市通过低价征用农村的耕地或者集体建设用地资源，获取了大量的资金，解决了城市的基础设施建设。可以说，城市如今在形态上已经向现代化迈进，农村的土地作出了极大的贡献。　中国每年有1000多万农民进城从事非农就业，总共有2。6亿多农民从事非农产业，农民收入的近一半来自非农就业。各个地方政府在招商的时候，工业土地基本是零地价或负地价，这也是建立在现有的土地征用制度基础上的。

在我国现行的土地制度下，农民对土地的产权非常模糊，农民难以对农地行使合法权利。法律对土地的转让权的界定不利于农民，政府垄断了土地征用权和城镇土地市场，政府征用土地时常常绕开“为了公共利益才可征地”这一限制性规定。当前的土地及其相关制度饱受诟病，新型城镇化战略必须同时对土地制度等进行实质性改革。

在土地制度改革方面，土地管理法、担保法等法律的修改已提上日程，一些不合时宜的法律条文、规定有望废止。这将激活土地的金融属性，逐步建立宅基地退出机制，赋予农民更多财产权。一些农民工由于宅基地退出将获得相应的财产性收入，城镇化速度会加快。

在大概明确了改革方向之后，现在就需要把现有的城镇化措施细化，明确化使之有针对性。特别要注意，避免给地方政府留下太多“操作”的空间。实际上，中国的征地制度是“权力的租金替代权利租金”，实际效果通常是“两不经济”，大都市土地供给不足，小地方却因工业化和城镇化滥用土地，农民的权益受损。

中国的城镇化应首先确认农民对土地和房屋等相关财产的合法权益，尤其是明确规定土地的所有权、使用权、产权行使方式和转让程序。

政府应该确定村集体与农民个人的关系，村民自己的地自主经营、出售、租赁等，应将农民的土地资产变为活资产，使其在流通过程中发现其应有的自然价值，允许农民在国家合理规划的基础上自主开发和经营房地产，这对于抑制城市畸高的房价将会起到重要作用。

土地确权不仅会给农村引入巨量资金，还会根本上促进整个社会改革。政府应该从维护农民的权利方面着手，保障农民讨价还价的权利，必须明确农民的农村耕地、山林、建设用地和宅基地使用权或经营权，否则土地流转会成为侵害农民财产的机会。

农村土地确权需要坚持最大限度保护农民合法权益、依法依规有序登记和遵循“主体平等”等原则进行。

现实中有两个问题值得关注：其一，政府不将征地的款项及时足额支付给村集体；其二，村集体不能及时足额将征地补偿款发放给农民；后者比前者更严重，一些村集体的领导人经常将村民应得的征地补偿据为己有。

政府应该制定更加合理的补偿标准决定机制，如果农民在土地被征收时无谈判权，强征强拆还会发生。不能只看到了每年千万农民变为市民这一“政绩”，却未解决许多农民在权益受到侵害情况下被迫变为市民这一惨剧。

第二次全国土地调查主要成果及其他相关数据显示，全国农村集体土地的总面积为66。9亿亩，包括55。3亿亩农用地和3。1亿亩建设用地，非资源性资产达到2。4万亿元，76%集中在东部地区。中央全面深化改革领导小组成立后，多次聚焦农村农业问题。2014年9月29中央全面深化改革领导小组第五次会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。12月2日中央全面深化改革领导小组第七次会议又审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。会议指出，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。专家认为，这“三条底线”定下了农村土地改革的基调:稳定重于效率。稳定有两层含义，首先是农村土地基本制度本身稳定下来，所有权不会改变，规划高于所有权的状况也不会改变;其次是农村土地对于社会稳定具有重要作用，这种作用比土地的经济效益更重要。针对城市规模划分标准革新的意义，专家表示，新标准的出台有利于鼓励重点发展中小城市、优化发展大城市和特大城市，从长远来看，更是破解当前愈演愈烈“城市病”的一剂良药。