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§三 新型城镇化的户籍社保等制度联动改革（第2页）

一方面是城市公共福利对于城市户籍的依附，构成了农民工市民化的“阻力”，使得农民工群体进城而不能享受包括住房、医保、社保等基础性公共福利。另一方面是农村集体土地承包权对于农村户籍的依附，构成了一个对于农民工市民化的“吸力”。这是目前农民群体最为稳定，同时也是最后一道保障机制，但更是一个具有无限能量的“黑洞”，使得农民工在遭遇相关风险时有一个缓冲器，将相关的经济风险转移到农村。回想2008年年底，正是沿海地区不断出现的农民工失业返乡现象，才最终促使国家出台了“4万亿”经济刺激计划。但因未能形成良性的新市民成长机制，造成了中国城市化与工业化的脱节。

从西方发达国家的实践来看，工业化可以为城市化提供相应的产业支撑和就业保障，并且可以为城市化提供相应的工业剩余为城市化运作的基础性的资金来源。而中国高速工业化时期，由于制度牵绊等原因，工业化并未能完成相关使命，没有及时消化农村转移人口，并且将数量庞大的农民工群体市民化。因此，当下在推进城镇化建设过程中应牢牢把握制度创新的主动权，通过加强制度创新，来真正弥补历史“欠账”。

首先，打破现有制度中的城市福利对城市户籍、农地承包权对农村户籍的两大依附。通过农村土地的资本化、货币化，提高土地资产、宅基地资产的可流通程度，盘活农村地区的资本存量，让农村生产要素市场并入城市市场，实现生产要素在城乡之间自由、平等交易。通过增加农民财产性收入，提高农民总收入水平，增加其融入城市生活的原始积累。在收入增长的前提下，实现生活模式和消费模式的更新升级。

其次，切实降低农民融入城市生活的成本，政府为进城农民提供住房、子女教育、医疗基本的公共服务。以教育为例，目前，在不少地区出现的打工子弟学校就其本质而言，是一种群体性自救措施，缺乏制度性保障。从政府层面来讲，应发挥制度建设主渠道作用，建立合理的市民化成本分担机制，平衡人员输出地和输入地之间的利益关系，为农民提供基础性公共服务。

第三，提高社保基金的使用效率和统筹层次，减少资金沉淀。对于农民工输入大省，尽管享受了农民工创造的经济增长，但是却没有为其市民化进行相应的投资。长期以来由于中国社保统筹层次较低，制度设计缺乏科学性，农民工输入大省的社保基金的统筹账户中沉淀了大量无法随农民工转移的资金。应进一步规范社保制度，对于统筹部分资金的使用应考虑适时进行改革，保障农民工群体的合法利益，提高其融入城市生活的经济实力。

第四，通过金融支持、财税补贴等多渠道支持农业转移人口创业。由于工业化所能吸纳的新增转移人口有限，应大力发挥服务业，特别是生产性服务业对于就业人口的吸纳能力。鼓励金融机构开发针对进城农民的创业贷款，扩大普惠性金融服务的适用范围。政府及相关机构在税收、经营场所提供等领域进行专项扶持，促进农业转移人口实现有民生保障的城市化。

第五，强化农业转移人口的职业技能教育培训。结合工业生产自动化、信息化、智能化的趋势，加强在相关领域的职业教育培训，提供与工业化升级相匹配的劳动技能，提高农民适应城市生活的生存技能。

过去中国的城市化落后于工业化，城市化和工业化意味着从“三农”提取了大量的剩余，而且城市每次遭到产业的周期性危机都会向“三农”转嫁代价。城市短期内大量集中资本，农村就日益显得属于被资本遗忘的角落。

城镇化要破除城乡二元结构，必须借助市场化的力量来推动。上世纪80年代我国农民创造的城镇化道路主要是市场调节的结果。当时以苏南模式和温州模式为代表，在农村启动工业化的同时发展小城镇、转移农业富余劳动力。这种农民自发的城镇化“村村点火、户户冒烟”，走的是分散型道路。后来农民进城意义上的城镇化也是市场导向的，即所谓“百万民工大流动”。如果说这一阶段的城镇化有政府导向，那主要是指设立各类开发区所推进的土地城镇化以及各级政府所进行的城市建设。

随着市场经济的发展和推动，农村人口已经绑不住了，城市的就业机会、收入水平、公共服务会吸引剩余劳动力从农村出来到城市就业，但他们能否或者愿意形成在城市的长期居住还不一定，取决于两个因素，一是城市公共服务对农业转移人口全面开放程度，二是农业转移人口原有农村资源资产（本）化力度。前者是很多人认为的城镇化重点，而后者往往被忽视了。

其实，从户籍制度背后福利来看，除一二线大城市的城市户口和农村集体经济发达的农村户口之外，在市场经济的冲击下，城市户口与农村户口的差别并不明显，在一些中小城市，农村户口价值甚至高于城市户口。

另一方面，当前城乡最大的不平等源自土地制度的不平等。我国城市的迅速发展是得益于城乡二元结构，特别是得益于国有与集体两种不同类型的土地，通过将农村集体土地低价征收为国有土地，然后再将其通过“招拍挂”的方式高价售出，城市政府获得了大量的城市建设资金，也就是俗称的“土地财政”。

不可否认，正是因为市场化的推进，使得土地作为资源要素可以在市场上进行交易，才产生了巨大的价值，但两种不同性质的土地在交易方式上是有限制条件的，对集体土地而言，只能卖给政府变成国有土地，而国有土地是可以在市场上自由进行交易的。这种不平等的做法，无论是在经济发展还是在社会管理上，其不可持续的弊端已经显露。因此，必须通过市场化来形成城镇化制度的倒逼机制，从而能使城乡资源都能变成资产，特别是改变城乡要素的单向流动。

要对绑在户籍制度、土地制度上的福利进行估值。在估值之前，首要做的就是确权。城市资源相对产权明晰，所以城市的资产都有价，能进行交换，有一套完善的市场交易体系。但是农村资源如农村住房，有些地方已经是第三轮或第四轮建房高峰了，由于产权不明晰，由于不能变成资产，也不能进行市场交换变现，这些投入都变成了沉没成本。确权后还需要建立一套完整的市场化制度，来保证城乡要素的自由流动。

最后，城镇化作为最大的内需潜力也离不开市场化的推动。扩大内需的本质是要让城乡要素自由流动起来，要素不流动就产生不了价值，也就产生不了内需。只有让城乡要素有价值，然后再提供城乡要素自由交易平台，才能让这些要素自由流动。只有当城乡要素可以自由流动起来，当农业转移人口自身的资源能转化为资产或资本的时候，城镇化才有可能真正地把农业转移人口变为市民，否则任何只强调单方面要素的流动或价值或吸引力，是不可能真正解决我国农民进城问题的，也是不利于推进城镇化的。

（三）城镇化必须涉及土地制度改革

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》就城镇化过程中的土地问题提出以下规划意见：

——探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。有效控制特大城市新增建设用地规模，适度增加集约用地程度高、发展潜力大、吸纳人口多的卫星城、中小城市和县城建设用地供给。

——深化国有建设用地有偿使用制度改革。扩大国有土地有偿使用范围，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用。减少非公益性用地划拨，对以划拨方式取得用于经营性项目的土地，通过征收土地年租金等多种方式纳入有偿使用范围。

——农民工集中的开发区和产业园区可以建设单元型或宿舍型公共租赁住房，农民工数量较多的企业可以在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍。审慎探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房。

——赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。保障农户宅基地用益物权，在试点基础上慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

城镇化其实是土地的城镇化和人口的城镇化两部分。土地制度改革尤其是农村土地制度改革是新型城镇化的又一关键。深化土地制度改革，切实保护好农民土地财产权，是新型城镇化过程中的重要问题。

中央城镇化工作会议提出，要严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。同时强调，耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。推进新型城镇化、人的城镇化，深化户籍制度改革、土地制度改革迫在眉睫。

中国土地制度城市化当中最大的问题是人口城市化和土地城市化的脱节，这跟这些年来推行建设用地增减挂钩直接相关，不应拿土地跟土地挂钩，而应拿土地和农民进城取得户籍落户挂钩。

1。实现人的城镇化要确保农民在土地上的相关权益

2000—2010年，全国城镇建成区面积扩张了64。45%，而城镇人口增长速度只有45。9%。土地的城镇化速度，要远快于人的城镇化速度。

城镇化包括人口、经济、社会以及政治、文化等多方面内容，核心是人口的城镇化，最终目的是为了满足人的全面发展的需要。然而，一些地方存在的以征地和土地买卖先行带动城镇扩张的现象，往往脱离满足人的全面发展需要的宗旨。

另外，城市经济、社会、文化、环境等的建设跟不上土地城镇化步伐的现象更是随处可见。目前，我国城市经济密度（单位面积产值）只相当于发达国家的几分之一;基础设施建设以及教育、医疗、卫生、社会保障等事业发展长期滞后;不少城市空气、水、固体废物和噪声污染严重。其实，土地不过是承担自然、产出、人力、社会资本运作的载体，其规模应根据满足人的需要和资本积聚的程度来定，而不能倒过来——先扩大载体规模再集聚资本、填充人力，变成为城镇化而造城、迁人。