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§二 城镇化的关键是城乡融合（第3页）

当然，统一安排就业是不现实的，但应该为他们提供教育培训，或者为他们的子女提供教育，提升他们的个人能力。农民进城后，如果劳动技能、思想意识等没有得到提升的话，他们转化为市民，只会生活得更加困难，这种结果就和两型社会的初衷背道而驰了。

2。城市如何接纳农民

城镇化过程，容易出现超前和急功近利的问题，或者强迫农村变成城市，强迫农民变成市民，但农民并不能一下就适应城市的生活。

城镇化过程中，如果没有实质性的户籍制度改革，农民工就无法“永久迁移”，现有征地制度的关键问题在于缺乏对“公共利益”的清晰界定和相应的征地范围的严格限制，使得地方政府可以低价从农民那里圈地。

解决上述问题的关键，是通过在城市中建立一个有效的融资机制，为迁移人口提供基本的社会保障和相应的居住、子女教育服务，从而使后者能够在自愿基础上放弃农村土地，而被释放的土地将能够用于应对农村内部人口变动的需要，使得土地承包权的稳定乃至于扩大农业生产经营规模成为可能。

政府不要为了追求财政收入，就去大面积征收农民的土地。如果每个地方通过财政、圈地来搞工业化、城镇化，这么做后患无穷。

（四）城乡一体化必须以现代公共服务体系为支撑

传统上，一个自我封闭的城市，是把公共服务看作一种福利和私利，有限的公共服务资源是不能与非城市系统内的外来人口共享的。

当然，高度自由流动的城市系统刚开始也面临因流动性产生的不确定情况，但是这里的不确定和风险是通过完善社会管理消除的，比如健全司法赔偿制度，而不是通过限制自由的方式应对不确定性弊端，由此分析，自由流动不是不信任社会关系的原因，也不能成为限制自由流动的借口。

而公共服务体系与稳定社会关系则存在必然联系，共享公共服务是稳定城市中社会关系的重要载体，由于公共服务的共享，牵引着人们汇聚在一起；由于公共服务的共享也让人们凝聚在一起，彼此形成一个利益同盟，共同成为一个城市的永久支持者和建设者。共享公共服务也是保证人口自由流动的有效手段，并最终推理为市场机制成熟的标志。总之，公共服务事关社会要素流动，事关城市化水平和现代化进程。

城镇化实际上是伴随工业化的一个自然过程。在工业化的过程中，原来主要从事农业活动、生产力低下的劳动者转移到非农行业就业，其生产力大幅提高，劳动收入也相应大幅增长。已经转入非农行业的劳动者，不管是留在家乡还是迁往外地大城市，其生活和交通方式也已经不再是传统的农业方式，而其需要的公共服务也是城镇化的公共服务。

在这个过程中，工业化带动城镇化，而相应的需求也会刺激城镇公共服务的发展以及居民消费的提高。不过在中国，因为户籍制度等人为因素，城镇化的步伐明显滞后于工业化的步伐。已经转入非农行业就业的劳动者，在城市环境中生活上十年也不能成为“城里人”，只能被称为“农民工”。在黄金工作年龄，他们到城镇打工，没有工作或老了，就不得不离开曾经工作的城镇，因为这里没有为他们提供养老服务和安家的条件，他们的子女也不能像城镇居民那样到城镇公立学校就读。农民工及其家庭成员，享受不到与城里人同样的子女入学、医疗保险、养老等基本社会福利待遇，因此他们一方面需要更多为自己和家庭积累审慎性储蓄，另一方面也难以放弃最后的保障线土地。

过去以物为主、由土地财政支撑的城镇化，虽然带动了经济和投资的大幅增长，但对刺激消费需求的作用十分有限。为此，许多专家学者建议，以户籍改革为突破口，促进城镇化、刺激消费。

在户籍制度改革方面，将逐步剥离附着在户籍上的诸多福利，着力推动农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。这将使人口流动更自由，将城镇化成本问题部分交给市场解决，间接促进农业规模化经营和提升生产效率。

然而，户籍改革在许多地方有极大阻力。地方政府对户改的抵触是可以理解的，而且很难靠中央的行政命令消除。因为户籍所代表的是城乡差距，特别是各级别城市差距非常大的公共服务和福利，而目前各地方政府不同的财力、财源，也制约了其扩大公共福利开支的能力和动力。

其实，真正制约农民工消费的不是户口本身，而是它背后所代表的公共服务和社会福利。如果要以城镇化的发展刺激居民消费，最核心的不是一纸户口本身，而是要改革地方政府提供公共服务的动力和能力，形成城乡一体化、更加公平的公共服务体系。各级地方（城镇）政府作为公共服务的主要提供者，无论是对户籍制度改革，还是提供城乡一体化的公共服务方面，均需财力和动力。

首先，中国的税收主要依靠生产和流通环节的增值税、营业税以及企业所得税，而个人所得税覆盖面非常狭窄，基本上可以称作工薪税，仅占整个财政收入的6%、GDP的1%左右。这造成地方政府明显偏好投资工业企业，因为那是税收的主要来源，而忽略为本地居民的服务，更不用说吸引外地人口的流入。

人口增加，尤其是非本地户籍人口增加，并不能直接带来税收的明显增长，反而会明显加大本地政府公共服务的压力（交通、教育、医疗等）。因此，多数地方政府缺乏动力，不愿主动为非户籍人口提供公共服务，反而常常为流动人口的安居设置种种障碍。

其次，地方政府如何增加公共服务，财力何处来。人口增长带不来税收增长，而地方政府预算的一个重要来源是上级政府的转移支付，但教育、医疗、各项公共服务等均按户籍人口配置资源。

在一些外来人口积聚的城市，地方政府往往动用其他手段，如通过向企业摊派、增加各种税费、卖地等筹集资金，或者使用大量临时工、外包政府部门应该提供的服务，或者干脆缺位，因此引发各种社会矛盾。

在财税体制改革方面，重塑地方财源，让其具有来源稳定并与本地人口和居住环境相关的税收收入。为此，首先要在增值税改革的同时，逐步加大个人所得税在税收收入中的比重并增加地方分享份额，使其成为地方税收一个重要的、稳定的来源。这需要扩大个税税基，将地方辖区内个人的各项收入而不只是工薪收入，一起纳入所得税征收范围，同时大幅提高个人所得税起征点，并且降低税率。

其次要开征房产保有税等一些重要地方税种，引导资源更多地向增加生产性资本、提高生产率的方向配置，防止资金过多投向不动产，同时逐渐减少地方对土地财政的依赖。两者都可以引导地方政府更热心地提供公共服务和宜居环境，而不是靠对资源和要素的占有生财，从而促进经济增长方式的转变。

在地方政府（城镇）增加稳定税收来源的基础上，公共服务支出的预算也应该按辖区内常住人口而不是户籍人口来确定。教育、医疗服务、社区服务、交通和公共安全等各方面，应该根据城镇化的需要制定预算、配置财政资源，上级财政转移支付也要考虑到这一点。

要允许本地常住的外来人口包括农民工及其家庭，享受与本地户籍人口一样的教育、医疗设施，公用事业和公共安全等各项服务。公共服务的提升，可以缓解社会矛盾并刺激消费，而消费的提升也会为本地政府在增值税改革之后带来更多收入。如此，则可以形成加强公共服务、促进城镇化和消费、促进财政收入增长的良性循环。

要让城镇化真正成为中国促内需、调结构的长期依托，就应该摈弃许多地方围绕土地做文章的城镇化模式，从改革地方税收体制和公共服务体制着手，建立长期可持续的、城乡一体化的、公平的公共服务体系，帮助中国实现经济和社会的长期稳定发展。

所以城市必须建立全覆盖的公共服务，以此作为吸引外来资源和固定社会关系的手段。同时，改善公共服务设施提高公共服务水平既是现代工业文明和城市化的必然要求，也是加速工业文明进程、提高城市运行能力的保障。

工业文明和城市化在改变人们生活方式的同时，也增加了人为的风险和意外事故，人们在流动和竞争中提高了参与社会活动的频率，同时开发追逐自然资源和自然猎奇的内在冲动，也挑战着传统的人与自然关系，影响并改变自然秩序，于是自然的、非自然的怪异现象和利害关系就随之而来了。

同时，工业技术和城市群居生活为人们应对自身病痛和自然伤害提供了精确高效的手段，完善高效的公共服务网就是这些有效手段的重要组成部分。所以，城市化必然、必须以现代公共服务体系为支撑。

在中国现代化转型的过程中，各种社会结构和社会关系也都要发生根本性的调整和重塑。其中之一就是国家与个人之间的关系，现代国家的产生与合法性来自于人民与国家之间的契约，这个契约确定了国家必须保障人民的一组基本权利，由此获得了人民授予的包括合法垄断暴力在内的一组权力，这也就是推进城镇化过程中为什么要强调中央政府来承担“人人平等”的最基本公共服务的根本原因。有了这样的基石，现代国家才得以确立，健康推进城镇化才有前提。