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§二 公共管理机构在突发事件中的地位和作用（第2页）

1。收集、处理、监测、发布信息

如果说中枢机构是人的大脑的话，那么信息管理系统就是人的神经系统。它既要为决策者提供及时、准确、全面的情报，又要适时向公众传递适当的信息，以稳定公众情绪，避免因公众情绪失控而增加决策者所面临的压力。因此危机的信息管理系统在危机管理体系中承担非常重要的职能。特别是在危机发生初期，人们通常面临着知识和信息的不完全性、不对称性，如果无法从正式信息渠道得到官方消息，各种消息就会通过“非正式”渠道迅速传播，在这种情况下信息的传播就具有失真性、放大性和快速性，容易加剧人们的恐慌，使社会心态发生意想不到的变化。

在危机中，原有的沟通渠道会遭到破坏，使信息无法有效地沟通。例如，2013年4月在中国四川雅安发生7。0级地震，在地震发生后，芦山县余震不断，道路受损，交通不畅，成雅高速芦山出口出现拥堵。震后24小时，宝兴三镇（永富乡、玉龙乡、陇东镇）仍无联系，受灾地区内部之间及内部与外部之间无法进行信息交流，公众难以了解确切的受灾情况。另外，公众在危机中，大多处于惊慌状态，便会因为过度紧张而对客观情况反应失真或夸大危机的细微之处，从而使危机管理者接受的是错综复杂而又真伪并存的信息。在这种状态下，就需要政府迅速利用一切机构收集信息、处理信息、发布信息。

危机的信息管理系统的运作主要分为五个步骤。

第一步：收集信息。收集信息是指通过各种方式获取所需要的信息，是信息得以利用的第一步，也是关键的一步。危机发生后，在展开救援工作的同时，应当及时组织人员运用有效的调查手段，深入、全面地进行危机事件的调查工作，了解危机各个方面的情况，分析危机发生的原因、事态现状、损失程度以及可能的发展趋势、社会影响等，并形成基本的调查报告，为处理危机、制定相应的对策及应急措施提供依据。信息收集工作的好坏，直接关系到整个信息管理工作的质量。在重大突发事件刚刚发生或出现某些征兆时，政府应迅速收集与事件有关的可靠信息和资料，制定出相应处理危机事件的计划或方案。信息（情报）是一个国家制定危机管理战略决策和政策的重要依据。任何国家的首脑在作出某种重大决策，尤其是作出重大的政治、军事、经济的战略决策之前，都离不开准确的情报。

为了保证信息收集的质量，应坚持以下原则：一是准确性原则。该原则要求所收集到的信息必须真实、可靠。当然，这个原则是信息收集工作的最基本的要求。为达到这样的要求，信息收集者就必须对收集到的信息反复核实，不断检验，力求把误差减少到最低限度。二是全面性原则。该原则要求所搜集到的信息要广泛，全面完整。只有广泛、全面地搜集信息，才能完整地反映管理活动和决策对象发展的全貌，为决策的科学性提供保障。不能遗漏掉预示危机发生与否的各种信息，否则就无法保证危机预警系统对危机的预警功能。根据全面性的要求，信息收集要确定范围，信息收集范围又取决于危机风险源存在的范围，因而政府需要首先分析危机风险源的分布状况。三是时效性原则。信息的利用价值取决于该信息是否能及时地提供，即它的时效性。信息只有及时、迅速地提供给它的使用者才能有效地发挥作用。特别是决策对信息的要求是“事前”的消息和情报，而不是“马后炮”。所以，只有信息是“事前”的，对决策才是有效的。

信息收集有以下一些方式：一是社会调查。社会调查是获得真实可靠信息的重要手段。社会调查是指运用观察、询问等方法直接从社会中了解情况，收集资料和数据的活动。利用社会调查收集到的信息是第一手资料，因而比较接近社会、接近生活，容易做到真实、可靠。二是建立情报网。管理活动要求信息准确、全面、及时。为了达到这样的要求靠单一渠道收集信息是远远不够的，特别是行政管理和政府决策更是如此。因此必须靠多种途径收集信息，即建立信息收集的情报网。严格来讲，情报网络是指负责信息收集、筛选、加工、传递和反馈的整个工作体系，而不仅仅指收集本身。三是战略性情报的开发。战略性情报是专为高层决策者开发，仅供高层决策者使用的比一般行政信息更具战略性的信息。四是从文献中获取信息。文献是前人留下的宝贵财富，是知识的集合体。如何在数量庞大、高度分散的文献中找到所需要的有价值的信息便是情报检索所研究的内容。

第二步：处理信息。对信息的科学分析和解释是整个有效信息运作过程中的中心环节。如果把所有的原始信息提供给政府，有可能因为信息量大，容易忽略最有价值的信息。目前我国信息科学的分析和解释以及预测都显得不够，似乎只是根据上报数据进行简单处理。对于这些数字的真实含义，应该请各方面的专家来参与分析。快速分析查找事件的起因、性质，对事态的发展做出总体的、正确的估计或判断，是下一步工作的基础。处理信息包括信息整理和归类。政府有关情报机关或研究机构收集到信息之后一般是无法直接加以利用的，需要对信息进行整理和归类，尤其是在指示性危机预警系统中，信息与危机之间缺乏显而易见的联系，信息的整理和归类就显得更为重要。如消防报警器在收集到信息后，要将信息区分为化学信息（烟雾）、温度信息和位置信息，然后判断火灾威胁是否存在，哪个或哪些地方存在火灾威胁。对信息进行整理和归类之后，所收集到的信息就显得非常清晰和有条理，也就能够从整体上把握所收集到的信息。当然这还不够，政府相关机构还需要对信息进行识别，以排除那些干扰信息和虚假信息。一个完备的信息管理系统应该具有很强的信息识别能力，如果信息管理系统对信息识别能力很差，那么系统就容易根据那些错误的或误导的信息发出错误的危机警报，人们在经历过几次错误的警报之后就很难再相信系统所发出的警报，系统的可信度就会显著降低。

第三步：监测信息。建立有效的信息监测体系，即政府对所属行政部门一旦发生瞒报，谎报重要信息，能够及时发现、坚决制止和加以纠正。多元的信息来源可以大大减少重大的判断失误，一个渠道延误了，其他信息渠道可以补充。这是一种良性互补的机制，有助于信息本身的客观性、广泛性，并可以弥补某一个部门或地方因为误判信息而导致错误决策。在各个部门内部建立不同的信息来源，可以起到相互校正的作用。因此信息系统的有效运转，很大程度上需要扩建重建信息控制网络。

第四步：发布信息。建立科学的具有相当公信度的政府信息发布机制，包括对信息发布的时机、方式、载体等进行科学的研究，制定相应的机制。信息的快速上报、公开，可以使全社会尽快动员起来，集中应对突发事件，同时才能使人们自觉遵守正常的社会秩序，有效地预防突发事件；最有效地击破各种传言。在全球信息时代，政府部门如果不及时向社会发布权威信息，非权威信息就会填补政府留下的“信息真空”，从而对管理危机造成消极影响。现代传播学认为，政府是传播主体，大众传媒是正常的传播渠道，广大公众是传播对象。

第五步：管理信息。管理信息不可避免，在信息公开的同时，也会有人传播虚假信息以达到不可告人的目的。所以既要保持信息传播尽可能迅速和透明，又要把虚假信息传播的范围和造成的后果尽可能减少，这就必须依赖严明的法治，如果有人或媒体故意传播虚假信息，就要受到法律的制裁。更重要的是，如发生信息的隐瞒，造成重大人为事故的，有关官员应该承担法律责任，要加大对隐瞒事故者的打击力度，建立有效的“问责”机制。

在发布公众信息与开展教育方面，可以通过设立网站、热线咨询电话、散发防范宣传手册等形式，介绍传染病基本知识及防范措施，包括症状、传播途径、可能的致病原因，以及预防措施等。

2。组织、引导相关公众

公共管理机构的职能是解决社会公共问题，维护社会正常秩序，以提高公众的生活质量。这一职能是通过公共机构与公共管理人员向社会提供包括公共政策、公共项目在内的公共物品与公共服务来实现的。所以无论是制定和贯彻公共政策，还是设立和实施公共项目，公共机构与公共管理人员都需要有公共管理系统外部公众的支持与配合。政府组织、引导相关公众有两个作用：第一，及时采取适当的方法，组织和引导公众，可以从一定程度上避免因恐慌而引起的社会动**，稳定公众情绪，建立政府的权威性。第二，在稳定公众情绪的基础上，再引导相关公众参与到危机管理中来，以降低政府处理危机的成本。

虽然公共管理机构的主体主要是政府，但若仅仅依靠政府的力量却是很难做到危机应对的高效、快速、协调、灵活的，而各类非政府组织、企业以及公众自身的危机意识、危机预防能力和危机应对水平便成为决定政府危机管理质量的重要因素。因此，在强调政府部门危机管理的快速反应性、责任性、透明性和合法性等原则的同时，也必须强调政府危机管理系统当中的参与主体的多元性，最大可能地吸纳各种社会力量、调动各种社会资源共同应对危机，形成社会整体的危机应对网络。单纯的反危机未必能奏效，反而可能导致新的集权；单纯的政治体制改革也未必能解决问题，除非改革为社会组织和社会运动的发展开辟真正的空间，即落实“小政府、大社会”的政治允诺和法律架构。社会的公共事务不仅需要政府来管理，也需要社会自身的管理，需要民众直接参与管理。坚持维护安定团结的原则。出现突发性事件，在处置上，应本着从团结的愿望出发，向稳定的目标努力，稳定社会大局、稳定群众情绪、稳定工作秩序、多做疏导教育工作，防止矛盾激发，避免扩大事态。

危机管理者有时需要在媒体的帮助下对危机做出反应。如果危机的潜在受害者是公众，就需要通过媒体向公众说明如何对危机做出反应，以避免或减少危机可能带来的伤害。比如，一次大规模的流行性肝炎爆发时，卫生部门就需要通过媒体向公众介绍防治肝炎的措施：首先，应尽量避免在外面就餐，吃饭前要先洗手，家庭成员的餐具应分开，尽量不要吃生冷的食物和可能被肝炎病毒污染的食物；其次，可以服用板蓝根等对肝炎病毒有效的药物，或者进行肝炎疫苗接种；再次，告诉人们如果发现自己胃口不好，进食油腻食物后会恶心，出现眼白发黄等症状时，要及时去医院检查等。

2003年的SARS危机对政府疏导公众、实施灾害救助的能力提出了严峻的挑战。社会层面上缺乏突发事件情况下的法律援助和心理救助制度，民众应对危急情况的心理承受能力和实际应对能力较差，卫生安全与健康保障系数较低。连“缺米缺盐”的谣言都相信，一旦出现更大的疫情或灾情，后果不堪设想。这一切都亟待政府及时进行有效地说服、沟通、教育相关公众。

3。保护社会（国家、政府、公众）利益

作为政府来讲，在突发事件的处理过程中应将群众利益放在首位。这既是党和政府工作的宗旨，也是处理突发事件的原则。无论发生什么样的事件，都要让群众明白，政府是对群众负责任的，任何情况下都不会牺牲群众的根本利益，以此取得群众对党和政府的信任、对组织的信任。孟子曰：“民为贵，社稷次之，君为轻。”（《孟子》）也就是说，古代的仁者都能够把民众的利益放在政府与官员之上，那么，作为代表广大民众利益的执政党更应该把民众的利益放在首位。

在紧急状态下，由于全社会的任务首先考虑的是如何采取有效的措施来控制和消除紧急状态，恢复正常的生产、生活秩序，以及法律秩序。因此，社会公共利益包括国家利益、国家安全，以及集体利益等要得到优先保护。而要重点保护公共利益，维护法律秩序，就必须赋予政府以行政紧急权力，这些权力一方面相对于立法机关、司法机关的权力具有更大的权威性和优先性；另一方面相对于宪法和法律所规定的公民权利，行政紧急权力具有更大的法律权威，可以比平常时期更容易限制公民权利。为了实现公共利益，政府在平时不能采取的行政措施，在紧急状态时期就可以依法行使。

而作为公众自身来讲，在突发事件中应自觉维护国家和集体利益，越是在突发事件中，越能凸显出一个民族的凝聚力。政府的管理过程是培植公益精神、陶冶高尚品格和情操、教化人们心灵的过程，因而政府应起到公共道德、公共伦理的教育与示范作用，应把政府看作全体公民的化身。例如美国，为了反恐，美国进入战备状态，美国国家安全机构通过媒体广告，警告美国民众与军方人员要“保密防谍”，这在强调自由民主的美国制度下，简直是难以想象的事。而今美国人民为了自身的安全与国家安全，不得不牺牲个人权益，以防范美国再遭攻击的危险。2013年的“棱镜门”事件就是例证。

4。维护社会正常运转

在突发事件不可避免地爆发之后，如何对突发事件做出反应和管理的过程，可以显示出一个政府的管理水平、政府负责任程度以及政府能力。从根本上讲，政府成立的目的就是为了维护秩序，而秩序是保障人们生命、财产、自由和安全的首要条件。因此，在突发事件发生以后，评价一个国家或政府的能力的重要标准，就在于能否迅速地恢复正常秩序，也就是政府在危机情况下管理社会的能力。

在危机时刻，社会的各种矛盾有可能被激化，各种预想不到的现象纷纷出现，社会秩序受到了严峻的挑战，一些人在利益的驱动下产生的破坏现行秩序的行为增多。因此，政府加强社会控制、维护社会秩序的作用极为突出，这不仅关系到社会的稳定，也直接关系到危机处理措施的实施。从现在的情况来看，政府在这方面的作为是有效的，但回顾起来，也存在一个社会控制措施相对滞后的问题。

从社会角度看，政府需要通过一系列决策稳定社会并动员社会参与危机救治。稳定社会，进行心理救治。对社会来说，危机造成的最大危害在于社会正常秩序遭到破坏并由此带来社会心理的脆弱，所以保持稳定的社会秩序，恢复原有的社会运行轨迹是首要的选择。首先，尽可能保证社会公共生活的正常。比如，促进社会的正常运转，尽可能避免进一步千百万更大的公众心理伤害。其次，开展政府公关。在危机中，公众的心理是十分脆弱的，他们需要强大的政府。如果这个时候政府软弱，或社会各种流言已经出现，政府必须加强公关，甚至有必要告诉一些内幕信息，以维护政府在危机中的形象。尤其需要做好媒体工作，媒体是除了政府之外提供公众各种信息的主要渠道，我国的新闻媒体自创建以来就肩负“去塞求通”的使命。上要对国家、民族负责，以大局为重，及时传达党和政府的声音，下要对大众负责，反映社情民意，为人民群众服务。