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§三 城镇化面临的问题和挑战（第3页）

这样的景象在中西部表现得更为明显。不少市县把城镇化建设中的产业支撑，异化为招商引资，热衷于追逐像富士康这样的大规模用工企业，因企造城，在河南和四川等地短时间十几万工人聚集成城的现象众多。一旦这些大企业出现经营困难甚至倒闭，这种把城镇发展捆绑在某个大企业上的做法就会带来不可弥补的后果。

3。城市公共产品相对短缺，社会管理滞后

城镇化在推动中国经济快速发展的同时，也带来了进城农民对城市就业、住房、教育、医疗、社会保障等公共服务产品需求的大量增加，如何为农民提供城市生活必需的公共产品，与城市居民一样享受同城待遇，这是城市公共服务均等化所要面临的问题。同时，由于市场化的完善和城镇化进程的加速，城市之间人口流动加快、大量农民工进城，导致社会流动的规模增大和速度加快，而一些城市社会管理能力滞后，20世纪50年代至70年代曾在西方国家出现的“大城市病”也开始在我国显现苗头。由于大城市城区人口过于密集，就业困难、交通拥堵、环境污染、水资源紧缺、房价飙升、空气质量下降等，越来越成为建设和谐社会的不稳定因素，影响了城镇化的健康发展。

4。耕地逐渐减少制约未来城镇化发展

城市规模的扩大，城市数量的增加，使得我国的耕地逐渐减少，城市的进一步发展受到了约束。相对于巨大的人口规模，中国的耕地资源十分有限。但是在工业化、城镇化的快速发展过程中，城市空间过度扩张、占用耕地和生态环境压力增大；一些地方以非市场化的方式低价征用土地，高价出让获得差价收益，将农用地转为城市建设用地作为变现建设资金的重要手段，造成耕地大量被占用。中国城镇化的进一步发展需要占用一定的耕地，但是，逐渐减少的耕地成为未来城镇化发展的一个重要制约因素。

（五）城乡二元结构滞缓城镇化发展进程

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，“随着户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显，主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。”与此同时，“城镇内部出现新的二元矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，给经济社会发展带来诸多风险隐患。”

改革开放以来，为了推进城镇化，我国在户籍制度、劳动就业制度、社会保障制度、教育制度等方面，进行了一系列变革，但阻碍城镇化发展的城乡分割政策壁垒还没有完全打破。

首先，户籍阻碍城乡一体化。长期以来，我国人为地将全体公民划分为农村户口和城市户口，形成了我国特有的城乡分割的二元体制，严重阻碍了城镇化的发展。如果按户籍来算，人口城镇化率远低于世界52%的平均水平。中国目前的城镇化率，是按城镇常住人口统计的，其中还包括农民工群体。户籍制度让农民工被城镇化。户籍改革之所以难以推行，就是因为城里的福利政策太多了。

其次，我国在城市和农村实行不同的土地政策。农村实行家庭联产承包责任制，土地归集体所有，具有本地户籍的农民才有使用权，且农户不能将土地自由转让，农民的土地权益无法得到实现。农民进城后在城市和农村“两头占地”现象普遍存在。过去30年农民土地权利弱化；地方政府（市县一级）过度依赖土地出让收入及与土地相关的融资；城市面积迅速扩张和城市土地使用效率的低下，和与此相关的耕地占用和流失；土地法律框架不完整。

再者，如今的社会保障政策不能完全覆盖农村，农村居民的养老、医疗、失业等保障体系尚未完全建立起来。现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。

1。强征土地侵农民权益

当前，二元结构导致的城乡差别在某些方面不仅没有缩小，反而继续扩大。一方面，基本公共服务水平在城乡间差距较大，导致人口过度向大城市集中，加剧了城乡之间、地区之间发展不平衡。另一方面，一些地方强征农民土地，低征高卖，以地生财，严重侵犯农民土地和财产权益。

城镇化的快速推进，城市规模的不断扩大，造成了对农民耕地和宅基地的占用。在这个过程中，还存在着对被拆迁农民补偿不到位的现象。城市拆迁引发的社会矛盾突出，将影响社会稳定和谐发展。

2。农村“空心化”日益严重

在高速城镇化的同时，还存在严重的“农村病”，城乡差距扩大。表现在农业生产要素高速非农化，耕地流失，农民社会主体过快老弱化，特别是青壮年农民大量外出打工造成农村“空心化”日益严重，目前农村主要以留守老人、留守妇女和留守儿童等“三留人员”为主。农村文化衰弱、产业衰弱、农村建设用地日益空废化、农村水土和环境严重污损化。上述情况造成城乡发展不协调、不平衡，是我国经济社会发展的主要矛盾。

日益严重的“城市病”和日趋发展的“农村病”同时并存，是当前城镇化面临的巨大挑战和迫切需要研究解决的问题。

（六）异地城镇化造成区域发展不协调

我国东部、中部、西部区域城镇化的发展水平也是很不平衡的。中部地区城镇化水平还明显偏低，城镇化发展比较滞后。这在一定程度上拉大了区域之间的发展差距。城镇的空间布局与资源环境承载能力不相适应的问题现在越来越突出，658个城市中现在有近400个城市缺水，缺水城市中约200个城市严重缺水。现在正在进行的南水北调、西气东输，实际是针对现在城市的经济、人口、资源环境不相适应的情况、不相匹配的情况，实现能源和资源大规模、长距离地调运。

当代中国城镇化三大不平衡问题是:　沿海与内地发展不平衡、大城市与小城市发展不平衡、城市发展与能源保障不平衡。其中，因内地中小城镇普遍存在城镇化质量较低的“异地城镇化”现象而造成的区域发展不平衡，城镇化数量与质量不协调的问题尤其值得关注。

传统城镇化模式主要体现为粗放型工业化推动下城镇人口规模量的增长、城镇空间无序膨胀、资源大量消耗、城镇环境显著恶化。在我国，以沿海地区早期粗放型工业化背景下城镇化大规模量的扩张为典型代表。

传统意义上，我们把本区域（一定的行政辖区）内的人口就地城镇化称为本地城镇化，而把迁居至本行政区域外，从事非农业生产的人口城镇化称为异地城镇化。

实际上，从人口城镇化的本意来说，农村人口变为城镇人口的过程，除部分农村地区变为城镇地域就地转化的人口之外，多数是人口从农村迁移至城镇的过程，从这个意义上来讲，城镇化就是异地城镇化。但是，我们这里提出的异地城镇化，是工业化前期，由于地区经济差异，地区平衡发展被打破，以农业人口逐渐脱离农业生产为特征的农村推力大于就地城镇化的城镇吸力，产生大量农村劳动力向发达地区集中的现象。所以这里存在一个区域的概念，如市域异地城镇化、省域异地城镇化等。在我国，以中西部农村居民迁徙到珠三角、长三角等东部沿海城市就业的跨省异地城镇化为典型代表。

“异地城镇化”的形成是由于社会发展水平、地域经济差异等多方面的因素导致地域平衡被打破，促使一定规模人口从一个地域流向另一地域。形成异地城镇化的主要原因有:

（1）　区域发展平衡被打破，沿海劳动密集型产业人口需求增大。

随着社会的发展，特别是改革开放以来，大量国际资本进入我国东部沿海地区，劳动密集型产业快速发展，导致对廉价劳动力的大量需求，而这种需求在本地无法得到充分满足，促使中西部地区农村剩余劳动力的跨区域流动。同时，东部地区也借助廉价的土地和劳动力资源，成为全球制造业生产链的重要环节，扩大了与中西部地区的发展差异，进而促使中西部地区劳动力继续外流。劳动力异地转移成为常态。

（2）　中西部山区农村劳动力过剩，城镇发展用地不足。

我国中西部地区普遍处于山地丘陵地区，山高坡陡，土地贫瘠，耕地质量不佳、农民人均耕地不足的问题一直困扰着农业经济的规模化、产业化发展。土地资源的不足和农业生产集约化程度的提高导致农村富余劳动力迅速增加。用地条件差和耕地保护的压力，也导致了城市发展空间受限，城镇规模进一步扩大难度加大，剩余劳动力只有谋求异地发展。

（3）　中部地区小城市基础薄弱，辐射力小，人口吸纳能力不足。

从发展层次上看，吸引农村剩余劳动力转移最好的地域应该是建制镇和县城。但是，由于很多建制镇和县城基础设施薄弱、服务水平不高、产业支撑能力不强、就业不足、城市特色魅力不足，导致事实上建制镇和县城对农村转移劳动力的吸引力并不强，失去了其作为城镇化重要中转站的地位和作用，从另一方面，迫使农村劳动力外迁，异地城镇化现象形成。